Lo Stato turco e l'autonomia nella Costituzione del 1921

Nel primo decennio della mia carriera accademica mi sono occupato della prima Assemblea. Il mio primo articolo pubblicato porta il titolo “La discussione del progetto di legge sulla Legge Fondamentale della prima Grande Assemblea Nazionale Turca”. Il titolo della mia tesi di dottorato, difesa nel campo del diritto pubblico, è invece “Poteri dello Stato e amministrazione nel primo periodo della TBMM”. Ritengo di conoscere, almeno in parte, questo periodo nei suoi aspetti militari, politici e giuridici. In Turchia, i dibattiti sull'autonomia e sul federalismo vengono spesso portati avanti facendo riferimento al periodo della prima Assemblea. Nelle scorse settimane ne abbiamo visto due esempi (Z. Yapıcıoğlu e S. Demirtaş). A seguito di questi sviluppi, ho voluto esporre le mie opinioni.

PROGRAMMA DI GOVERNO O PROGETTO DI COSTITUZIONE?

La Costituzione del 1921 (Legge Fondamentale/TEK) rappresenta una delle tappe fondamentali del nostro diritto pubblico. Innanzitutto, è necessario guardare a come è stata istituita l'Assemblea che ha redatto questa Costituzione. La TBMM è un'assemblea riunitasi con poteri straordinari (salahiyeti fevkaladeyi haiz olarak) su invito della Delegazione Rappresentativa (Heyet-i Temsiliye). È un'assemblea costituente. Nel momento in cui questa assemblea si è legittimata con la decisione n. 1, è nato di fatto un nuovo Stato.

Fino al gennaio 1921, quando fu adottata la Costituzione, erano state emanate tre leggi importanti che costituivano le pietre miliari del regime politico: la Legge sulle modalità di elezione dei delegati esecutivi, la Legge sulle candidature e la Legge sul quorum di discussione. La costituzione del nuovo Stato fondato in Anatolia ha completato queste leggi.

Questa assemblea, che concentrava in sé tutti i poteri dello Stato, ha fondato lo Stato della rivoluzione anatolica. Lo spirito repubblicano nei primi nove articoli della Costituzione è stato legittimato con una retorica populista, diventando il precursore del regime politico che sarebbe stato proclamato nel prossimo futuro.

Il progetto di Costituzione è emerso come programma politico del governo (Consiglio dei Delegati Esecutivi). Questo programma è noto come “Programma di Populismo”. L'uscita del governo davanti all'assemblea con un programma è stata interpretata in vari modi. Il primo di questi è la congiuntura politica dell'epoca. Questo programma può essere valutato come una risposta ai venti del bolscevismo che soffiavano da maggio 1920 a marzo 1921. In effetti, in questo periodo, oltre alla Difesa dei Diritti (Müdafaa-i Hukuk), esistevano formazioni alternative come il TKP, il Partito della Partecipazione Popolare (Halk İştirakiyyun Fırkası) e il Gruppo Popolare (Halk Zümresi).

Il fatto che il Consiglio dei Delegati Esecutivi si presentasse davanti all'assemblea con un tale programma poteva significare, prima di tutto, che si accettava la continuazione delle relazioni parlamento-governo, come nel parlamentarismo costituzionale. Una cosa del genere, ovviamente, non poteva essere in discussione. Come ha affermato il Dr. Tevfik Rüştü (Aras), non poteva esserci un organo esecutivo separato dall'assemblea; la seguente dichiarazione del Dr. Tevfik Rüştü sembra sufficiente a spiegare il regime politico dell'epoca: Non c'è un governo di fronte a noi, né noi siamo la Camera dei Deputati. Non esiste un governo esecutivo al di fuori di noi che si sia presentato con un programma.

Tuttavia, nella pratica, ci sono decisioni della TBMM che contraddicono questa astrazione. Ad esempio, la “Decisione sulla costituzione del potere esecutivo” del 25 aprile 1920 è la principale tra queste. Con questa decisione, è stato prima istituito il “Comitato Esecutivo Provvisorio” e successivamente è stata emanata la Legge sulle modalità di elezione dei delegati esecutivi. Questa decisione e queste leggi indicano l'esistenza di un governo della TBMM.

Sebbene il principio del governo assembleare significasse che i delegati (ministri) venivano eletti uno per uno, nella pratica si deve parlare dell'esistenza di un governo di partito sotto la presidenza di Mustafa Kemal. I delegati sono stati in gran parte nominati tra i membri del partito di maggioranza kemalista, che non aveva ancora un nome ufficiale. Secondo lo studio condotto dal compianto professor Ergun Özbudun, il fatto che il 79% dei progetti di legge provenisse dal Consiglio dei Delegati indica l'esistenza di un governo di partito di maggioranza nell'assemblea. Questo è l'indizio più importante che spinge l'esecutivo verso la linea del governo parlamentare.

La Decisione n. 1 sulla costituzione della TBMM e la decisione del 26 aprile 1920 di modificare e applicare il Regolamento Interno (Regolamento della Camera dei Deputati) indicano che l'assemblea è stata aperta in un'atmosfera da Terza Costituzione. Tuttavia, questa costituzionalità non traeva la sua legittimità dal monarca, ma dalla volontà nazionale.

Questa assemblea è composta da “i membri eletti questa volta e i membri che si sono uniti dai deputati di Istanbul”. Esiste una decisione della TBMM in merito. In altre parole, l'assemblea ha definito essa stessa chi fossero i suoi membri. L'Assemblea, che contava 115 membri presenti alla sua prima riunione, sarebbe diventata una delegazione numerosa con cinque nuovi membri provenienti da 66 distretti elettorali. Secondo i dati, si stima che nell'estate del 1920 ad Ankara ci fossero circa 360 deputati. Poiché ci sono state dimissioni e persone che hanno preferito l'impiego pubblico in conformità con la Legge sul quorum di discussione, il numero di coloro che hanno partecipato attivamente alle negoziazioni è stato per lo più inferiore a 200.

Questa immagine di parlamento della Terza Costituzione si indebolirà gradualmente fino al 20 gennaio 1921, e si capirà che la volontà emersa è più radicale. Ciò si concretizzerà con l'espressione di un deputato: “Il Governo Rivoluzionario non ha una Legge Fondamentale”.

Le pietre miliari del regime politico emerso saranno la Legge sul quorum di discussione (quorum di riunione e decisione dell'Assemblea), le leggi n. 3, 47 e 244 relative all'elezione e ai poteri del Consiglio dei Delegati Esecutivi e la Legge Fondamentale (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu).

LA COSTITUZIONE DEL NUOVO STATO TURCO: LA LEGGE FONDAMENTALE

Il processo che avrebbe portato alla Costituzione è emerso per la prima volta nell'estate del 1920 come Articoli di Legge sulla Forma e la Natura della Grande Assemblea Nazionale, ha causato discussioni nell'assemblea generale ed è stato respinto nella sessione del 22 agosto 1920.

Il progetto di legge del governo, che possiamo considerare come un tentativo di fermare l'iniziativa di sinistra del Gruppo Popolare, è stato presentato all'assemblea generale il 18 settembre 1920. L'Assemblea ha formato una commissione mista per iniziare a lavorare sulla proposta.

I primi quattro articoli del progetto di legge del governo, che portavano il titolo “Scopo e Professione”, si sono trasformati nella dichiarazione della TBMM. È stata accettata e proclamata in questo modo. La parte della dichiarazione della TEK ha il carattere di un manifesto anti-imperialista. Come il programma di populismo, anche la dichiarazione, come elemento costitutivo, non parla più di “popolazione islamica” o “maggioranza della popolazione islamica”, ma di popolo turco.

Il progetto di Costituzione è stato discusso tra il 27.10.1920 e il 20.01.1921 (nelle sessioni 95-135). Il progetto di legge proveniente dal Consiglio dei Delegati ha subito modifiche significative nella commissione e nell'assemblea generale, diventando una costituzione che ha lasciato tracce profonde nella nostra storia costituzionale con 23 articoli e un articolo separato (madde-i münferide). La TEK del 1921 contiene nove articoli sotto il titolo di articoli fondamentali. Questi articoli riguardano il regime. Gli articoli rimanenti sono generalmente dedicati all'amministrazione. In questa divisione vengono trattati le province (vilayet), i distretti (kaza), i sottodistretti (nahiye) e le ispezioni generali (governatorati regionali).

I primi nove articoli rivelano chiaramente la rottura con il vecchio regime. Qui si parla del principio dell'unione dei poteri e della supremazia dell'assemblea. L'espressione “La sovranità appartiene incondizionatamente alla nazione” nell'Articolo 1 prova che il costituzionalismo in cui il potere era condiviso con il monarca non esiste più. Come è noto, nel regime della Legge Fondamentale (Kanun-ı Esasi), la sovranità appartiene al sultano nonostante le elezioni e il parlamento. Qui il monarca (sultano) condivide parte del suo potere con gli eletti. Tuttavia, la TEK basa “il metodo di amministrazione sul fatto che il popolo amministri personalmente e concretamente il proprio destino”.

L'Articolo 2, invece, conferisce “il potere esecutivo e l'autorità legislativa” alla Grande Assemblea Nazionale, concentrando tutti i poteri dello Stato nella convenzione. Nell'Articolo 8 del progetto del Consiglio dei Delegati, si parla significativamente di “Governo Popolare Turco”. Questa espressione ha forti connotazioni di sinistra. Questa espressione è stata preservata nel progetto della commissione. Tuttavia, vediamo che durante le discussioni sulla legge questa espressione è stata rimossa e sostituita con l'espressione Stato Turco. Dietro questo si possono cercare i venti del bolscevismo dell'epoca. Forse l'assemblea ha preferito tracciare il confine del regime di Ankara in questo modo. Qui non si parla più di un governo, ma di uno Stato. Questo Stato è un nuovo Stato fondato sul territorio ottomano.

I dubbi sulla nascita di questo nuovo Stato saranno superati con le decisioni della TBMM n. 307 e 308. Queste decisioni proclameranno che “da quel momento l'Impero Ottomano è passato alla storia e al suo posto è sorto un nuovo e nazionale Stato Turco” e che “la TBMM è il vero rappresentante del Diritto di Sovranità e Dominio”.

Un altro punto su cui è necessario soffermarsi qui è l'articolo 13 del progetto di legge del governo. Il sistema proposto in questo articolo è stato respinto dall'assemblea. Con questo articolo, il Consiglio dei Delegati ha presentato una “formulazione di Assemblea Ridotta (Musaggar Meclis)”. Secondo questa, dopo i primi quattro mesi del periodo legislativo dell'Assemblea, essa avrebbe separato un terzo (sülüs) dei suoi membri tramite voto segreto e avrebbe permesso ai restanti due terzi (sülüsan) di operare. Fino al periodo successivo, un terzo dei membri sarebbe rimasto nell'assemblea per continuare l'attività legislativa con pieni poteri. In altre parole, l'Assemblea avrebbe avuto la natura di un Grande Congresso all'inizio di ogni anno di riunione. Questa proposta porta le tracce del parlamento ottomano. Come è noto, la Camera dei Deputati era un'istituzione che lavorava nel periodo tra novembre e marzo e poteva essere sciolta dal capo dello Stato convocandola. Tuttavia, era stato deciso che la TBMM sarebbe rimasta in riunione continua (müstemirren in’ikad) fino alla liberazione. Era contrario alla natura delle cose che un'assemblea in riunione continua, che deteneva il potere legislativo ed esecutivo, accettasse una tale proposta. La proposta è stata respinta.

Le questioni elettorali e di rappresentanza sono state molto importanti nelle discussioni. La legislazione di base è la Legge sull'elezione dei deputati (İntihab-ı Mebusan Kanunu). Come espresso da Mehmet Vehbi Bolak, la TBMM aveva sia la natura di assemblea costituente che di assemblea dei deputati. I membri erano stati eletti dalle organizzazioni di difesa dei diritti e dai consigli di amministrazione locali. La relazione di mandato nei certificati elettorali era stata stabilita così per la prima assemblea.

La Prima Assemblea, in conformità con il populismo, voleva legare le elezioni a principi più rappresentativi. Era diffusa la convinzione che ciò sarebbe stato possibile con la “rappresentanza professionale”, molto in voga in quel periodo. È stata discussa l'opinione che concepiva l'assemblea come una sorta di corporazione di professioni. La proposta non è stata accettata. Anche il sistema definito dal deputato di Bolu, Tunalı Hilmi Bey, come elezione “da qui a lì” non ha trovato accoglienza. Si può discutere se la proposta di Tunalı sia emersa dall'influenza del bolscevismo o come metodo di democrazia dal basso verso l'alto. Alla fine, la Legge Fondamentale ha adottato il principio della rappresentanza generale con la disposizione: “Ciascuno dei membri della Grande Assemblea Nazionale non è il delegato della provincia che lo ha eletto, ma il delegato dell'intera nazione”.

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE E DISTRETTUALE SECONDO LA LEGGE FONDAMENTALE

Nella Costituzione del 1921 si osserva una seria rottura epistemologica nell'amministrazione. Questa costituzione è decentralizzata in una misura mai vista nella storia costituzionale ottomano-turca. Con la Costituzione del 1921, la prima assemblea ha voluto stabilire una democrazia locale. Il progetto di legge sull'amministrazione dei sottodistretti (İdare-i Nevahi Kanunu), che è stato discusso più della costituzione in questo periodo ma che è diventato obsoleto alla fine del periodo, è un'iniziativa molto significativa. La TEK ha riconosciuto la personalità giuridica solo alla provincia e al sottodistretto e ha effettuato una delega di estensione dell'autorità (tevsi-i mezuniyet). Ha considerato il distretto (kaza) come un'unità di amministrazione civile. La provincia prevista dalla TEK non è come l'amministrazione provinciale del periodo repubblicano. Come nelle nostre altre costituzioni, anche nel 1921 il governatore è il rappresentante dello Stato. Il governatore è stato autorizzato a “intervenire in caso di conflitto tra i doveri generali dello Stato e i doveri locali”.

Il governatore non è il presidente del consiglio provinciale. Il consiglio elegge il proprio presidente tra i suoi membri. Erano previsti ampi poteri per l'amministrazione provinciale: il progetto proveniente dalla commissione conteneva l'espressione: “La provincia ha personalità morale e piena autonomia negli affari locali.” Tuttavia, l'espressione piena autonomia è stata accolta con sospetto. Il fatto che un'amministrazione possieda “piena autonomia” avrebbe significato che fosse indipendente, autonoma. Per questo motivo, l'espressione piena è stata sostituita con l'espressione autonoma.

Durante le discussioni, c'erano molti deputati che guardavano con sospetto alle delegazioni decentralizzate. Ad esempio, mentre il deputato di Bursa, l'operatore Emin Bey, diceva: “Trasferire frettolosamente tutti i poteri amministrativi al popolo non darà buoni risultati. Se lasciamo il nostro popolo così libero tutto in una volta, penso che non sarà molto appropriato”, il deputato di Tokat, Rıfat Bey, lo sosteneva con le parole: “Un eccesso di estensione dell'autorità non porta benefici”. Alcuni deputati hanno espresso le loro preoccupazioni dicendo che con questa legge si formeranno migliaia di governi indipendenti (comuni) in Turchia.

Prima di questa legge, le grandi province e i distretti ad esse collegati furono aboliti e tutti i distretti indipendenti (mutasarrıflık) furono trasformati in province. Così, le province del periodo della lotta nazionale sono diventate province relativamente piccole. Le decisioni dell'assemblea sul fatto che molti distretti indipendenti siano stati trasformati in province possono essere viste nei verbali.

Nel frattempo, è necessario menzionare qui un argomento che è stato poi dimenticato. Nel periodo della Prima Assemblea ci sono altri due importanti progetti di legge. Questi sono, rispettivamente, la “Legge sull'Organizzazione Sociale” e le Leggi sui Sottodistretti (Nevahi). Con la Legge sull'Organizzazione Sociale, era stata avanzata un'opinione che cercava di risolvere la lotta di classe, non conflittuale, con il sindacalismo corporativo. I collegamenti di questo con il solidarismo di Gökalp meritano di essere studiati.

L'amministrazione dei sottodistretti è un argomento trattato specificamente. Il progetto di legge sull'amministrazione dei sottodistretti è stato discusso per molto tempo e, poiché non è stato convertito in legge fino alla fine del periodo legislativo, è diventato obsoleto. In realtà, la TEK voleva stabilire una struttura amministrativa basata sul comune (nahiye) e lo considerava una necessità del populismo. Mentre nel verbale della commissione il sottodistretto era visto come l'unità amministrativa più piccola (cüz-ü tamm-ı idari), la TEK, con il suo 16° articolo, ha definito il sottodistretto come “una personalità morale che possiede autonomia nella sua vita privata”.

Come nel consiglio provinciale, anche il consiglio del sottodistretto sarebbe stato composto da membri eletti. Il consiglio del sottodistretto avrebbe eletto un comitato amministrativo permanente e un direttore del sottodistretto. Il punto da sottolineare qui è che, in conformità con l'articolo 20, l'amministrazione del sottodistretto possiede autorità giudiziaria, economica e finanziaria. Tuttavia, il limite (grado) di questi poteri sarebbe stato determinato da una legge speciale (kanunu mahsus).

Il sottodistretto è stato pensato come un'unione di città o villaggi. Zekai Bey, esperto di pubblica amministrazione francese, diceva: “In Francia, fin dal XVII secolo, anche un villaggio di cinque case è un comune come Parigi”, e difendeva l'organizzazione di tutte le unità insediative sulla base del comune.

Sebbene la TEK abbia affrontato la decentralizzazione in questo modo, per prevenire tendenze centrifughe, aveva istituito ispezioni generali. Gli articoli 22 e 23 regolavano come sarebbero state istituite le ispezioni generali. Tuttavia, non si può dire che in questi articoli le relazioni tra lo Stato centrale, le amministrazioni locali e le ispezioni generali siano ben definite. Non è chiaro se le ispezioni fossero un organo di controllo superiore come le ispezioni ottomane in Anatolia e Rumelia o un'autorità di coordinamento. L'Assemblea non ha nemmeno fatto una regolamentazione legale in merito. Tuttavia, nel periodo della Costituzione del 1924 (tra il 1927 e il 1952) esistevano ispezioni generali. Tuttavia, questa è un'amministrazione speciale per le province orientali che sostituisce la legge marziale. È una sorta di governatorato regionale di emergenza.

ASSEMBLEA, PRESIDENTE DELL'ASSEMBLEA, GOVERNO SECONDO LA COSTITUZIONE DEL 1921

Il parlamentarismo ottomano includeva il principio dello scioglimento dell'assemblea da parte dell'esecutivo. Anche gli ultimi tre sultani ottomani hanno usato questo potere. Per questo motivo, uno dei fondamenti della Rivoluzione Turca è il principio della continuità e dell'indissolubilità dell'assemblea. Oltre a ciò, la TEK ha ridotto la durata del mandato legislativo a due anni. Ciò significava avvicinare ulteriormente la relazione delegato-mandante. La Prima Assemblea deve aver pensato a questo come una necessità del populismo. La TEK adottava la teoria della rappresentanza generale e introduceva il principio della riunione spontanea dell'Assemblea all'inizio di novembre. Questi erano senza dubbio cambiamenti molto radicali.

Tuttavia, il rinnovo delle elezioni era legato a un articolo aggiuntivo solo per la prima assemblea. Secondo questo, questa assemblea avrebbe continuato i suoi lavori senza interruzioni (müstemirren) fino alla liberazione e sarebbe rimasta in carica fino al raggiungimento dell'obiettivo. Quando fosse stato deciso con i due terzi del numero totale dei membri che l'obiettivo era stato raggiunto, le elezioni sarebbero state rinnovate.

Come è noto, la Prima Assemblea ha deciso di rinnovare le elezioni a maggioranza semplice. La relativa decisione dell'assemblea è nella forma “La decisione di rinnovare le elezioni è stata presa”. Con questa decisione, l'assemblea ha modificato una disposizione della costituzione, che aveva messo in vigore a maggioranza semplice, sempre a maggioranza semplice. Come in questo esempio, il potere di prendere decisioni, modificare leggi e costituzioni a maggioranza semplice indica il carattere costituente e rivoluzionario della prima assemblea.

La TEK regola la posizione speciale del presidente dell'assemblea con il suo 9° articolo. A differenza dei vicepresidenti dell'assemblea, il presidente è stato eletto per un periodo elettorale. In altre parole, il presidente dell'assemblea nel 1° periodo è presidente fino al secondo periodo. La posizione di presidenza a cui Mustafa Kemal Pasha è stato portato il 24 aprile 1920 con 115 voti (con il voto unanime dei partecipanti) è continuata fino alla fine del periodo. Poiché l'assemblea contiene sia il potere legislativo che quello esecutivo, il presidente è anche il presidente di entrambi i poteri. L'espressione “In questa veste, è autorizzato a porre la firma a nome dell'assemblea e ad approvare le decisioni del Consiglio dei Delegati” indica il potere di capo dello Stato di fatto. Questo potere si traduce nell'adempimento di funzioni come l'accettazione e l'invio di ambasciatori e l'approvazione delle decisioni del governo. Il presidente della TBMM esercita la presidenza del legislativo ponendo la firma a nome dell'assemblea e la presidenza naturale dell'esecutivo approvando le decisioni del Consiglio dei Delegati.

Il presidente che il Consiglio dei Delegati Esecutivi ha scelto tra di loro non è il primo ministro della Repubblica. È un presidente di discussione. Non è un primo tra pari (primus inter pares) tra gli altri delegati. Fino all'elezione di Rauf Orbay a presidente del Consiglio dei Delegati Esecutivi con la legge n. 244, il Governo della TBMM ha mantenuto questa struttura.

DISCUSSIONE

In Turchia, c'è di tanto in tanto un dibattito sulle costituzioni del 1921 e del 1924. Ad esempio, in Turchia, la parte di destra usa la costituzione del 1924 per legittimare la propria comprensione della democrazia maggioritaria. Prima del governo dell'AKP, Bayar, Menderes e Özal sono stati i principali attori di questa linea. Nei dibattiti sulla costituzione del 1921 ci sono, essenzialmente, due circoli. Il primo di questi sono gli ex marxisti-secondi repubblicani emersi durante il periodo Özal, che si definiscono come circoli liberali di sinistra.

Essi sostengono la tesi che la Turchia sia entrata in un percorso democratico con la costituzione del 1921 e che la repubblica abbia stabilito un regime autoritario uscendo da questo percorso durante il processo di costruzione dello Stato-nazione. Il secondo circolo, invece, sono i partiti etnici curdi. Anche secondo loro, nella Costituzione del 1921 era stata promessa l'autonomia ai curdi. Ma alla fine i kemalisti non hanno mantenuto le promesse fatte ai curdi, con i quali si erano alleati durante la guerra di liberazione, e si sono orientati verso una politica di assimilazione. Alla base di entrambe le critiche c'è il presupposto che il kemalismo abbia stabilito una repubblica sbagliata in Turchia.

Credo che nelle distinzioni di cui sopra sia stato spiegato a sufficienza come la leadership della liberazione nazionale abbia fondato lo Stato. È stato chiarito cosa c'è/non c'è nella Costituzione. Come si può capire a prima vista, la parte più importante della Costituzione è la sezione degli articoli fondamentali (mevadd-ı esasiye). Questo capitolo definisce lo Stato esistente. Qui vediamo la rottura con il vecchio regime. Nei primi nove articoli, i poteri dello Stato (potere esecutivo-autorità legislativa) sono definiti senza lasciare spazio a dubbi. Questo è seguito dal titolo amministrazione. In questo capitolo c'è una proiezione verso il futuro. I poteri di queste amministrazioni, che esistono parzialmente, saranno regolati da leggi speciali da emanare (in conformità con le leggi che saranno emanate dalla Grande Assemblea Nazionale). La TEK ha previsto l'autonomia non per una determinata regione, ma per tutte le province. Il limite dell'autonomia è stato tracciato come “autonomia negli affari locali e nella vita privata”. Questi principi di amministrazione locale stabiliti dalla Costituzione possono essere compresi tenendo conto che i poteri riservati all'amministrazione centrale sono la politica interna ed esterna, gli affari religiosi, giudiziari e militari, le relazioni economiche internazionali e la tassazione generale (İç ve dış siyaset, şeri, adli ve askeri işler, uluslararası iktisadi ilişkiler, genel vergilendirme). In conclusione, in un regime politico basato sull'unione dei poteri e sulla supremazia dell'assemblea, l'autonomia non può significare autonomia politica.