Il problema dell'autonomia finanziaria locale in Turchia e le profonde differenze con l'Europa: tasse deboli, quote inique e la necessità di una riforma

Gli enti locali, nell'amministrazione pubblica contemporanea, non sono solo istituzioni che forniscono servizi; sono attori chiave dello sviluppo economico, dell'uguaglianza regionale e della trasparenza democratica. Tuttavia, affinché questi attori siano efficaci, devono disporre di una struttura finanziaria solida e sostenibile. In Turchia, la capacità finanziaria degli enti locali è sempre più inadeguata di fronte alle crescenti esigenze delle città in rapida espansione. Il fatto che le entrate dei comuni dipendano in gran parte dalle quote del bilancio centrale e che le entrate fiscali locali siano ben al di sotto delle medie OCSE ed europee limita il potere degli enti locali di investire, pianificare a lungo termine e fornire servizi.

Al contrario, i paesi europei hanno costruito un modello di amministrazione locale molto più resiliente, grazie ad ampi poteri fiscali, fonti di reddito diversificate e alti livelli di autonomia finanziaria. I confronti effettuati con i dati OCSE, Eurostat e della Banca Mondiale rivelano che la struttura finanziaria locale in Turchia presenta gravi problemi non solo in termini di livello di reddito, ma anche di elementi strutturali; ciò dimostra che un'architettura finanziaria equa e sostenibile, sensibile alle reali esigenze delle città, è un ambito di riforma che non può più essere rimandato.

IL QUADRO STRUTTURALE DELLE ENTRATE DEGLI ENTI LOCALI IN TURCHIA

In Turchia, la struttura delle entrate degli enti locali si basa da tempo prevalentemente sull'amministrazione centrale. I comuni finanziano la maggior parte delle loro entrate con quote trasferite dal bilancio generale; la quota delle tasse e di altre entrate proprie rimane molto limitata. Secondo i dati della Corte dei Conti, nel periodo 2006–2024, la quota delle entrate fiscali locali sul totale è rimasta solo nell'intervallo tra il 10% e il 12%.

La ristrettezza delle voci fiscali riscosse direttamente dagli enti locali rende questo quadro ancora più evidente. Oltre all'imposta sugli immobili, alla tassa sulla pulizia ambientale e alle tasse su annunci e pubblicità, i comuni non dispongono di un forte strumento fiscale locale. Le principali entrate fiscali della Turchia, ovvero l'imposta sul reddito, l'imposta sulle società, l'imposta speciale sui consumi (ÖTV) e l'IVA, sono riscosse interamente dall'amministrazione centrale. Pertanto, la base imponibile non è locale, ma è in gran parte modellata dal centro.

I dati dell'OECD Revenue Statistics 2023 evidenziano questa differenza in modo sorprendente. Sebbene il rapporto tasse/PIL della Turchia sia salito al 23,5% nel 2023, questo tasso è ben al di sotto della media OCSE del 33,9% e della media UE di circa il 40%. Il quadro diventa ancora più chiaro se confrontato con i paesi europei: Francia (43,8%), Danimarca (43,4%), Finlandia (42,4%), Italia (42,8%) e Germania (38,1%) possiedono sia una maggiore capacità fiscale che una condivisione centro-locale più equilibrata.

Questi dati indicano tre punti fondamentali.

In primo luogo, il carico fiscale totale della Turchia è significativamente inferiore a quello dell'OCSE e dell'UE. Tuttavia, vi è un'ingiustizia nella distribuzione delle tasse. La struttura fiscale si basa principalmente su imposte indirette. Negli ultimi anni, circa due terzi delle entrate fiscali sono costituiti da tasse sui consumi come l'ÖTV e l'IVA, mentre la quota delle imposte dirette sul reddito e sul patrimonio è rimasta limitata.

In secondo luogo, in Turchia l'aumento delle tasse avviene in gran parte a livello nazionale; mentre le entrate del bilancio centrale aumentano rapidamente, le entrate degli enti locali non crescono nella stessa misura.

In terzo luogo, sebbene in Europa il rapporto tasse/PIL sia elevato, una parte significativa viene condivisa con gli enti locali, ai quali viene concesso un certo grado di potere impositivo. In Turchia, invece, la maggior parte delle entrate fiscali viene riscossa a livello centrale; la quota degli enti locali rimane bassa.

Secondo il rapporto OCSE, la Turchia ha aumentato il rapporto tasse/PIL dal 20,9% del 2022 al 23,5% nel 2023. Tuttavia, la fonte dell'aumento è rappresentata dalla crescita delle tasse su beni e servizi e dai contributi alla previdenza sociale, senza creare una nuova area di reddito per gli enti locali. Pertanto, l'aumento del carico fiscale non si è riflesso sulla capacità finanziaria dei comuni.

Questo scenario mostra che il potere degli enti locali di prendere le proprie decisioni economiche e generare risorse è strutturalmente limitato. Mentre l'economia fiscale cresce, l'economia finanziaria locale non cresce allo stesso ritmo; ciò rende i comuni vulnerabili in termini di finanziamento degli investimenti. Di conseguenza, in Turchia, gli enti locali sono condannati a una struttura dipendente dalle possibilità del bilancio centrale in molti settori, dagli investimenti infrastrutturali ai servizi sociali, dalla pianificazione urbana a lungo termine alla stabilità finanziaria.

IL FUNZIONAMENTO E I PROBLEMI DELLE QUOTE TRASFERITE DALL'AMMINISTRAZIONE CENTRALE

Sebbene l'articolo 127 della Costituzione del 1982 preveda la fornitura di fonti di reddito proporzionate ai compiti degli enti locali, il sistema attuale non soddisfa pienamente questo principio. I comuni coprono la maggior parte delle loro entrate con quote ricevute dal bilancio generale; la gestione del bilancio e della liquidità dipende in gran parte da questi trasferimenti. Oggi, nei comuni metropolitani, circa l'80% delle entrate totali, e circa il 70% negli altri comuni, è costituito da quote trasferite dall'amministrazione centrale.

La legge n. 5779 stabilisce i principi delle quote da destinare agli enti locali dalle entrate fiscali dell'amministrazione centrale. Il criterio più determinante del sistema, basato su quattro diversi gruppi di quote (comuni metropolitani, comuni distrettuali metropolitani, amministrazioni idriche e fognarie e altri comuni), è la popolazione. Nei comuni distrettuali metropolitani, quasi tutte le quote sono calcolate in base alla popolazione; non vengono presi in considerazione i costi dei servizi, la pressione migratoria, le differenze socio-economiche o le condizioni geografiche. Per questo motivo, i comuni con un elevato carico finanziario e quelli con costi di servizio inferiori possono ricevere lo stesso livello di quote.

In questo metodo, che può essere definito "sistema di ripartizione delle quote", i trasferimenti/entrate vengono distribuiti in due modi: uno basato sul "luogo" e l'altro sul "paese". Nel criterio basato sul luogo, una certa percentuale di determinate tasse riscosse nell'insediamento in cui si trova una specifica unità di governo locale viene assegnata a quell'unità. Nel criterio basato sul paese, una certa percentuale di determinate tasse riscosse in tutto il paese viene inserita in un fondo di distribuzione e distribuita alle unità di governo locale secondo principi prestabiliti.

Sebbene nelle amministrazioni provinciali speciali esistano criteri come il numero di villaggi o la superficie, il loro peso è basso e non crea una differenza significativa nella distribuzione. Ciò dimostra che il sistema di quote in Turchia opera in una struttura che non tiene conto delle reali esigenze o delle differenze di costo delle città, approfondendo la disuguaglianza.

Un altro elemento importante del sistema sono le trattenute sul debito. L'articolo 7 della legge n. 5779 consente di effettuare trattenute dalle quote dei comuni per i loro debiti verso vari enti pubblici. Soprattutto per i comuni finanziariamente deboli, queste trattenute restringono gravemente il bilancio disponibile, indebolendo la capacità di fornire servizi. In questo modo, lo spazio di manovra degli enti locali, già dipendenti dalle risorse centrali, viene ulteriormente limitato.

Di conseguenza, in Turchia i comuni sono diventati istituzioni che "ricevono quote fiscali, non che impongono tasse". Questa struttura indebolisce l'autonomia finanziaria e lascia gli enti locali vulnerabili alle fluttuazioni economiche. Poiché una contrazione del bilancio centrale o un calo delle entrate fiscali significa direttamente una diminuzione delle entrate dei comuni, diventa difficile parlare dell'esistenza di un meccanismo di finanziamento sostenibile a livello locale.

LIVELLO DI AUTONOMIA FINANZIARIA NEGLI ENTI LOCALI

L'autonomia finanziaria è direttamente correlata alla misura in cui gli enti locali possono esercitare il potere di riscuotere tasse e determinare le proprie fonti di reddito. A livello mondiale si distinguono tre modelli principali: ampia autonomia finanziaria, autonomia finanziaria limitata e dipendenza centrale.

Nei paesi che applicano un'ampia autonomia finanziaria, gli enti locali hanno l'autorità di determinare l'oggetto, la base imponibile, l'aliquota e altri elementi della tassa. Questo modello consente agli enti locali sia di creare le proprie risorse che di apportare regolamentazioni finanziarie in base alle esigenze locali.

L'autonomia finanziaria limitata è un sistema in cui il potere di imporre tasse rimane al centro, ma l'autorità di accertamento, liquidazione o riscossione di determinate tasse viene trasferita agli enti locali. In questo modello, gli enti locali hanno uno spazio di manovra finanziario limitato.

Nella dipendenza centrale, l'intero processo di tassazione è gestito dallo Stato centrale; gli enti locali ricevono solo quote in base a criteri stabiliti. L'attuale architettura finanziaria della Turchia è quella che più si avvicina a questo modello.

Oggi in Turchia la dipendenza dei comuni dalle entrate fiscali centrali è molto elevata. Circa l'80% delle entrate totali nei comuni metropolitani e circa il 70% nei comuni distrettuali è costituito da quote del bilancio centrale. Questi tassi mostrano che la capacità degli enti locali di agire indipendentemente dal centro dal punto di vista finanziario è estremamente limitata.

Sebbene questa dipendenza presenti alcuni vantaggi (come il reddito garantito), comporta gravi rischi in termini di sostenibilità finanziaria. Le fluttuazioni nell'economia turca, i cali nelle entrate fiscali e le restrizioni del bilancio centrale influenzano direttamente le entrate dei comuni, riducendo la capacità di servizio locale. Inoltre, i comuni che si affidano al reddito garantito potrebbero non essere sufficientemente motivati negli sforzi per aumentare le entrate proprie; questo è uno dei motivi per cui la capacità fiscale locale non si è sviluppata per anni.

In conclusione, il livello di autonomia finanziaria degli enti locali in Turchia è molto basso. Il fatto che la struttura delle entrate sia determinata in gran parte dal centro rende i comuni vulnerabili alle fragilità economiche e limita il loro potere di prendere iniziative nelle politiche di sviluppo locale.

LA LIMITATEZZA DELLA CAPACITÀ FISCALE LOCALE IN TURCHIA

Il motivo principale per cui la capacità fiscale locale in Turchia non è riuscita a svilupparsi per anni è la struttura centralizzata del sistema finanziario. Il fatto che gli enti locali non dispongano di poteri fondamentali come l'imposizione di tasse, la determinazione della base imponibile e l'adeguamento delle aliquote condanna i comuni a una base imponibile ristretta, obsoleta e spesso non riflettente la realtà economica.

Questa limitazione si riassume in diversi punti:

• Regime fiscale centralista: In Turchia, tutte le principali voci fiscali come l'imposta sul reddito, l'IVA, l'ÖTV e l'imposta sulle società sono riscosse dall'amministrazione centrale. Agli enti locali sono state lasciate solo aree limitate come l'imposta sugli immobili, la tassa sulla pulizia ambientale e le tasse su annunci e pubblicità. Questa struttura impedisce l'espansione delle risorse finanziarie locali.

• Basi imponibili basse e non aggiornate: Il fatto che le basi imponibili dell'imposta sugli immobili non riflettano i valori reali di mercato porta i comuni a non ricevere una quota sufficiente dalla loro più importante entrata fiscale locale. Il mancato aggiornamento del sistema di valutazione immobiliare crea gravi perdite di entrate, specialmente nelle grandi città.

• Debolezza della capacità di riscossione: In molti comuni la capacità amministrativa è insufficiente. Le carenze nelle infrastrutture digitali, i problemi di aggiornamento dei dati e le limitazioni del personale mantengono i tassi di riscossione a livelli bassi.

• Problemi di economia sommersa e inventario della proprietà: Il mancato aggiornamento delle informazioni catastali, degli indirizzi e degli utenti; il fatto che un gran numero di immobili sia non registrato o registrato in modo incompleto restringe significativamente la base imponibile.

• Assenza di strumenti fiscali di nuova generazione: Poiché strumenti moderni dell'economia urbana come la tassa di soggiorno, la tassa sulla seconda casa o la tassa sulla densità turistica non sono stati localizzati, le grandi città in particolare non possono sfruttare un'importante opportunità di reddito.

Questi elementi combinati causano una struttura strutturalmente bassa delle entrate fiscali locali in Turchia; il potenziale di crescita dell'economia locale è limitato dalla struttura fiscale centralista. Di conseguenza, i comuni non possono diversificare le loro entrate nonostante l'aumento dei costi e la crescita della popolazione urbana; ciò espone gli enti locali a una cronica insufficienza di finanziamento.

POTERE FISCALE E STRUTTURA FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI IN EUROPA

Nei paesi europei, gli enti locali hanno uno spazio di manovra finanziario molto più ampio rispetto alla Turchia. Nella maggior parte dei paesi, gli enti locali possono sia gestire la base imponibile che determinare aliquote fiscali adeguate alle condizioni economiche locali. Questa situazione rende la struttura delle entrate locali solida e diversificata, consentendo alle città di generare risorse in base alle proprie dinamiche economiche.

In Europa, lo strumento fiscale locale più comune è l'imposta sugli immobili e in molti paesi i comuni possono determinare le aliquote di questa tassa in modo indipendente. Tuttavia, la differenza più importante dell'Europa è l'applicazione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche a livello locale, specialmente nei paesi scandinavi. Mentre in Danimarca i comuni determinano direttamente le aliquote dell'imposta sul reddito, in Svezia la quota dell'imposta locale sul reddito sul totale raggiunge il 60%. Ciò fornisce agli enti locali una base di reddito solida, prevedibile e sostenibile.

Secondo i dati OCSE, in tutta Europa il 32% medio delle entrate degli enti locali è costituito da tasse riscosse direttamente. La quota dei trasferimenti varia tra il 30% e il 40%, mentre la parte restante è costituita da tariffe per gli utenti, redditi da locazione e altre entrate proprie. In Turchia, invece, c'è un quadro opposto: come ho accennato sopra, la dipendenza dai trasferimenti sale al 70–80% nei comuni metropolitani e al 60–70% nei comuni distrettuali; il tasso di tassazione locale rimane solo al livello del 10–12%.

Un altro elemento notevole della diversità finanziaria in Europa è la tassa di soggiorno. La tassa di soggiorno, applicata da molti anni in città turistiche come Amsterdam, Parigi, Berlino, Roma e Barcellona, fornisce una risorsa importante per la protezione delle aree storiche e culturali, lo sviluppo del trasporto pubblico, la gestione della pressione turistica e il finanziamento dei servizi di pulizia e sicurezza. Nonostante ciò, in Turchia non esiste una tassa di soggiorno a livello locale in città come Istanbul, Antalya e Muğla, dove il turismo è più intenso; ciò porta le città che ospitano milioni di turisti a perdere un'importante opportunità di reddito.

Anche la tassa sulla seconda casa, applicata in molte città in Germania, è uno degli esempi della varietà di strumenti finanziari in Europa. Questa tassa mira a far sì che le persone che possiedono più di una casa contribuiscano equamente ai costi delle infrastrutture e dei servizi locali.

La differenza in Europa non si vede solo nella diversità delle entrate, ma anche nei meccanismi di gestione finanziaria e trasparenza. Il rapporto entrate-spese può essere monitorato più direttamente e i cittadini possono seguire più da vicino la performance finanziaria degli enti locali. Ciò aumenta la responsabilità di generare entrate, rafforzando al contempo la disciplina finanziaria e la rendicontabilità.

In breve, in Europa gli enti locali hanno una struttura finanziariamente molto più resiliente grazie ad ampi poteri fiscali, un forte sistema di imposta sugli immobili, tasse locali sul reddito e moderni strumenti di economia urbana. Il limitato potere fiscale e l'elevata dipendenza dai trasferimenti in Turchia rendono difficile per gli enti locali sviluppare le proprie capacità finanziarie.

SINTESI ANALITICA DEL CONFRONTO TURCHIA–EUROPA

La differenza di autonomia finanziaria tra la Turchia e i paesi europei emerge chiaramente sia nella struttura delle entrate che nelle aree di autorità finanziaria. Mentre in Turchia la maggior parte delle entrate degli enti locali si basa su quote determinate dall'amministrazione centrale, in Europa gli enti locali hanno una base imponibile molto più ampia e la possibilità di creare le proprie risorse.

In Turchia, circa il 70–80% delle entrate dei comuni metropolitani e il 60–70% dei comuni distrettuali è costituito da trasferimenti centrali. Al contrario, in Europa la dipendenza dai trasferimenti è generalmente nell'intervallo del 30–40%. La differenza in termini di entrate fiscali locali è ancora più sorprendente: mentre in Turchia il tasso di tassazione locale è al livello del 10–12%, la media europea è del 32%. Nei paesi scandinavi questo tasso sale fino alla fascia del 50–60%; in molti paesi l'imposta sugli immobili e l'imposta locale sul reddito sono tra i principali strumenti finanziari degli enti locali.

L'applicazione diffusa in Europa di moderni strumenti di economia urbana come la tassa di soggiorno, la tassa sulla seconda casa e l'imposta flessibile sugli immobili aumenta la diversità delle entrate degli enti locali e ne rafforza la resilienza finanziaria. In Turchia, il mancato utilizzo di tali strumenti a livello locale fa sì che le grandi città in particolare non possano beneficiare di un'importante opportunità di reddito.

Esiste anche una seria differenza di approccio nel sistema di distribuzione delle quote. In Turchia le quote sono determinate in gran parte in base alla popolazione, mentre non vengono presi in considerazione parametri come il costo del servizio, lo sviluppo socio-economico, la pressione migratoria e le difficoltà geografiche. In Europa, invece, i meccanismi di perequazione finanziaria sono più sviluppati e sono comuni modelli che mirano a bilanciare le differenze strutturali tra le città.

I seguenti indicatori riassumono le principali differenze tra i due sistemi:

Questi indicatori rivelano chiaramente che l'architettura finanziaria locale della Turchia è significativamente lontana dalle strutture finanziarie localizzate dell'Europa. Il fatto che la maggior parte delle tasse in Turchia venga riscossa al centro limita l'autonomia finanziaria degli enti locali; a differenza della struttura finanziaria multistrato, flessibile e sensibile alle esigenze locali in Europa, emerge un modello più rigido e centralista.

CONCLUSIONE: Un'architettura finanziaria locale forte è essenziale per città forti

Oggi, di fronte alle esigenze delle città in crescita, gli enti locali della Turchia operano su una base finanziaria sempre più debole a causa dell'elevata dipendenza dal bilancio centrale e della limitata diversità delle entrate. La quota fiscale locale, che rimane al di sotto delle medie OCSE ed europee, il sistema di imposta sugli immobili obsoleto e l'iniqua distribuzione delle quote basata sulla popolazione restringono ogni giorno di più la capacità finanziaria dei comuni. Eppure, le città europee riescono sia a proteggere la loro autonomia finanziaria che a far crescere le loro città in modo sostenibile con strumenti come una forte struttura di imposta sugli immobili, l'imposta locale sul reddito e la tassa di soggiorno.

Ciò di cui le città turche hanno bisogno per raggiungere una struttura più resiliente, competitiva e sostenibile è ormai chiaro: una riforma finanziaria locale completa che trasformi il sistema di quote in una struttura equa che tenga conto delle differenze di costo e di sviluppo, ampli la base imponibile locale e fornisca ai comuni moderni strumenti di economia urbana. Questa trasformazione, che riduce la dipendenza centrale e localizza la capacità di generare risorse, non solo rafforzerà il bilancio dei comuni, ma creerà anche un guadagno strategico in termini di competitività economica, giustizia regionale e standard democratici della Turchia.

In breve, città forti possono essere costruite solo su una forte architettura finanziaria locale. È proprio questa la scelta che plasmerà il futuro della Turchia: non comuni con poteri ridotti e risorse limitate, ma enti locali in grado di gestire la propria base di reddito, responsabili e finanziariamente indipendenti.

Il vero sviluppo inizia solo a livello locale; per questo motivo, ciò di cui la Turchia ha bisogno non sono comuni con poteri limitati, ma un sistema di amministrazione locale finanziariamente indipendente e più forte.